SUSSIDIARIETA E ARTE DELL'INCONTRO

da Genevieve Ninnin

Geneviève Ninnin è attuale presidente dell'associazione italiana "Pedagogia Globale" e membro attivo del Congresso fin dalla sua creazione

Riflessioni sul principio di sussidiarietà e “l’Arte dell’Incontro” – Congresso di Barcellona “E se la Bellezza potesse salvare il mondo”

Qualcuno potrebbe chiedersi perché introdurre un intervento sul tema del principio di sussidiarietà nell’ambito di un congresso sull’Arte dell’Incontro. Vi sono in effetti molte incertezze –e perfino una certa ignoranza- sull’interpretazione corretta di questo principio, il quale viene spesso riportato ad uno stretto rapporto di competenze tra i vari livelli delle istituzioni di governo: ciò conduce a ridurre la portata del principio stesso ad un semplice problema di funzionalità e d’efficienza amministrativa.
In realtà, cercherò di dimostrare che si tratta di tutt’altra cosa, e precisamente dell’incontro efficace tra la verticalità delle istituzioni e l’orizzontalità della società civile.
A questo scopo, seguirò due approci distinti nel mio intervento: - un primo di carattere teorico che avrà per obiettivo di inquadrare sotto il profilo culturale e politico l'origine della parola sussidiarietà e il significato odierno dell'omonimo principio. - un secondo che sarà l'occasione di verificare insieme quale spazio ciascuno di noi ritiene di dover dare ad una personale responsabilità nell’effettiva realizzazione del principio e nel promuovere e sostenere questo fondamentale incontro.

1.Origine della parola

Cominciamo quindi con una veloce ricerca semantica: quando è apparsa per la prima volta la parola che ha dato origine all'idea di sussidiarietà e quale ne era il significato?
La prima apparizione certa dell'idea di sussidiarietà proviene dal latino e precisamente dalla terminologia militare romana, ove la parola subsidium indicava le truppe di riserva che rimanevano dietro al fronte, pronte a intervenire in aiuto alle coorti che combattevano sulla prima linea. Proprio nella misura in cui il ruolo del subsidium era di correre in aiuto alle truppe del primo fronte in difficoltà per farcela da sole, progressivamente la parola ha acquisito il significato di "aiuto", "sostegno", come è possibile verificare in un qualsiasi dizionario etimologico.
E’ difficile immaginare che, quando il subsidium entrava in campo, i fanti in difficoltà venissero invitati a farsi da parte e a lasciare il posto alle truppe di riserva come se il subsidium avesse funzionato secondo la logica del “togliti da lì che ci penso io”. In altre parole, il subsidium assumeva le caratteristiche di un intervento non di tipo sostitutivo bensì integrativo e di sostegno allo sforzo compiuto dalla prima linea.
Aggiungiamo che si utilizza spesso oggi la parola “suppletivo” per caratterizzare questo tipo d’intervento ma, anche in questo caso, una visita in un buon dizionario indica che “suppletivo” è sinonimo di “complementare” e non di “sostitutivo”. Ritroveremo presto l’importanza di questa precisione quando faremo riferimento al concetto di “servizio pubblico”.

2.Il suo significato nel Medio Evo

Per arrivare a fare il collegamento tra il subsidium romano e il principio moderno di sussidiarietà, dobbiamo dedicare la nostra attenzione all'evoluzione della filosofia politica. Non è escluso che fosse già presente un'idea di sussidiarietà nel concetto greco di polis che fu un modello di organizzazione della città-stato che prevedeva l'attiva partecipazione degli abitanti alla vita politica. Tuttavia, limiteremo la nostra breve indagine al periodo post-romano e inizieremo con il periodo 12°-18° secolo.

Tommaso d’Aquino
Secondo la visione di Tommaso d’Aquino (XIII° secolo), il bene comune è il risultato di una pluralità di rapporti interpersonali a livello comunitario, in una prospettiva di solidarietà che rifiuta il conflitto e all’interno del quale viene offerta ad ogni persona la possibilità di svilupparsi e realizzarsi pienamente. L’uomo è l’attore primo della costruzione del bene comune ma –e lì troviamo il legame con il subsidium- non agisce in modo totalmente autonomo in quanto necessità del sostegno che gli viene offerto:
- dalle diverse formazioni sociali esistenti e con le quali è in relazione, - e (in complemento ma soltanto in subordine) dal pubblico potere, il quale realizza le proprie finalità solo quando rispetta e promuove le finalità naturali delle persone, delle famiglie e dei gruppi associati, non quando li espropria o si sostituisce al loro compito naturale.
Peraltro, il Medio Evo è il periodo in cui l’evoluzione sia della lingua sia della politica (e di quanto chiameremmo oggi la sociologia) segna la nascita del concetto di servizio. Torneremo più avanti su questa nascita e la sua evoluzione nei tempi moderni.

Althusius

La descritta concezione tomista dell'uomo e dell'organizzazione statale, propria della tradizione medievale, sarà ripresa, nel XVI° secolo, dal giurista, filosofo e teologo calvinista tedesco Giovanni Althusius, che concepisce il contratto sociale come strumento per trasferire ai governanti non un potere illimitato, ma solo una quantità di potere strettamente necessaria al soddisfacimento dei bisogni dei consociati. Questa tradizione di pensiero non ha, tuttavia, costituito la corrente principale della filosofia politica europea. Essa è rimasta una corrente sotterranea, apparentemente soccombente rispetto alla linea di pensiero, accentratrice e assolutista, fondata sull'esaltazione dell'onnipotenza dello Stato.

3.Un principio ricusato nel XVIII° secolo…

Hegel e altri Uno dei principali rappresentanti della teoria accentratrice e assolutista, fondata sull'esaltazione dell'onnipotenza dello Stato sembra essere stato Hegel di cui vale la pena citare la frase contenuta nelle sue "Lezioni sulla filosofia della Storia" : "Solo nello Stato l'uomo ha esistenza razionale. Ogni educazione tende a che l'individuo non rimanga qualche cosa di soggettivo, ma diventi oggettivo a se stesso nello Stato... Tutto ciò che l'uomo è, lo deve allo Stato; solo in esso egli ha la sua essenza"
Da questa posizione filosofica derivarono successivamente le concezioni politiche che furono all’origine del fascismo per il quale l'Uomo non ha altri diritti se non quelli concessi dallo Stato il quale, pertanto, dispone anche del potere di modificarli o addirittura di sopprimerli (vedi le leggi razziali, il partito unico, il divieto di varie tipologie di associazioni come lo scoutismo, ecc).

4.… ripreso dalla dottrina sociale della Chiesa cattolica

Alla fine del XVIII° secolo, il concetto di sussidiarietà entra, anche se non esplicitamente, nella dottrina sociale della Chiesa cattolica, tramite l'enciclica di Leone XIII, "Rerum Novarum" che difende il diritto-dovere delle associazioni di lavoratori a partecipare attivamente alla realizzazione del bene comune mediante il loro impegno nel difendere e rappresentare il mondo del lavoro.
Quarant'anni più tardi, Pio XI celebra l'anniversario della Rerum Novarum con la "Quadragesimo Anno" e darà finalmente nome e definizione precisa al principio di sussidiarietà.
Interrogandosi sulla necessità di una riforma delle istituzioni (non dimentichiamo che nel 1931 eravamo già nel ventennio fascista) Pio XI, nel capitolo 5 della seconda parte dell'enciclica dal titolo "Restaurazione dell'ordine sociale", dichiara:
a) riforma delle istituzioni
79. E quando parliamo di riforma delle istituzioni, pensiamo primieramente allo Stato, non perché dall'opera sua si debba aspettare tutta la salvezza, ma perché, per il vizio dell'individualismo, come abbiamo detto, le cose si trovano ridotte a tal punto, che abbattuta e quasi estinta l'antica ricca forma di vita sociale, svoltasi un tempo mediante un complesso di associazioni diverse, restano di fronte quasi soli gli individui e lo Stato. E siffatta deformazione dell'ordine sociale reca non piccolo danno allo Stato medesimo, sul quale vengono a ricadere tutti i pesi, che quelle distrutte corporazioni non possono più portare, onde si trova oppresso da una infinità di carichi e di affari.
80. È vero certamente e ben dimostrato dalla storia, che, per la mutazione delle circostanze, molte cose non si possono più compiere se non da grandi associazioni, laddove prima si eseguivano anche dalle piccole. Ma deve tuttavia restare saldo il principio importantissimo nella filosofa sociale: che come è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l'industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare. Ed è questo insieme un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società; perché l'oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di subsidium afferre aiutare in maniera suppletiva le membra del corpo sociale, non già distruggerle e assorbirle.
81. Perciò è necessario che l'autorità suprema dello stato, rimetta ad associazioni minori e inferiori il disbrigo degli affari e delle cure di minor momento, dalle quali essa del resto sarebbe più che mai distratta ; e allora essa potrà eseguire con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a lei solo spettano, perché essa sola può compierle; di direzione cioè, di vigilanza, di incitamento, di repressione, a seconda dei casi e delle necessità. Si persuadano dunque fermamente gli uomini di governo, che quanto più perfettamente sarà mantenuto l'ordine gerarchico tra le diverse associazioni, conforme al principio della funzione suppletiva dell'attività sociale, tanto più forte riuscirà l'autorità e la potenza sociale, e perciò anche più felice e più prospera la condizione dello Stato stesso.
Pio XI ha così formulato un principio generale sull'ordinamento della vita sociale: Come la società non deve sostituirsi ai singoli in ciò che questi possono fare da sé, così le società maggiori non devono assumere compiti che possono essere svolti dalle società minori ma devono offrire loro aiuto in caso di necessità.

5. Le due concezioni di Stato

Nel capitolo 2 del suo libro "L'uomo e lo Stato"(1953), Jacques Maritain aiuta a comprendere la fondamentale differenza di significato tra le due concezioni di Stato:
- la prima, come persona giuridica astratta che rappresenta la comunità formata dall'insieme dei cittadini appartenenti a tale Stato; - la seconda, come insieme degli strumenti che la comunità istituisce per consentire il buon funzionamento della vita societaria e razionalizzare i rapporti tra cittadini;
e, per rendere più facilmente comprensibile questa distinzione, Maritain analizza la differenza di significato e di contenuto tra i concetti di comunità e di Stato utilizzando la formula "corpo politico" per indicare lo Stato-persona mentre riserva la parola Stato per indicare l'insieme delle istituzioni che il corpo politico ha scelto di istituire per esercitare la funzione di guida e di gouvernance intesa come l'arte del buon governare (e non come organizzazione e strumento di governo) al fine di garantire all’insieme del popolo o corpo politico uno sviluppo umano il più ampio possibile, in altre parole una vita umana buona per la moltitudine.

6. Sussidiarietà e solidarietà

Non posso omettere un riferimento alla Costituzione italiana che arricchisce il discorso sulla sussidiarietà. Nel testo originario del 1948, non si trova il termine "sussidiarietà", esso comparirà soltanto nel 2001 con la riforma del titolo V riguardante i rapporti tra lo Stato-Governo nazionale e le autonomie territoriali, regioni, provincie e comuni.
Il concetto viene introdotto nell'articolo 118 come principio regolatore dell’esercizio delle funzioni amministrative tra i vari livelli istituzionali implicati nell'applicazione concreta delle leggi nazionali e regionali –ossia nell'ambito di ciò che va chiamato “sussidiarietà verticale” sulla quale tornerò quando parleremo dei “due visi della sussidiarietà”.
Tuttavia, se ne trova già il principio nei due articoli della prima parte della costituzione che meglio esprimono i fondamenti filosofici del sistema politico italiano e che sono l'articolo 2 e l'articolo 3:
Articolo 2. La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale
Articolo 3. Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e la uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese

L'articolo 2 ci permette di considerare la sussidiarietà come la sorella gemella della solidarietà. In effetti, se la Repubblica è legittimata a chiedere l'adempimento dei doveri di solidarietà (nelle tre dimensioni di politica, economica e sociale) è perché riconosce che è all'interno delle formazioni sociali (cioè delle comunità minori di cui parlava Pio XI nella Quadragesimo Anno) che si svolge la mia personalità e che si realizzano buona parte dei miei diritti inviolabili.
Inoltre, se il sociale è tutto ciò che riguarda le relazioni interpersonali, esso non può costruirsi sull’individualismo ma al contrario su di una forte solidarietà tra tutti gli attori della relazione societaria.

In un suo commento dell’articolo 2 del testo costituzionale, il prof. Antonio Amorth, già preside della facoltà di giurisprudenza di Milano, scriveva: "... se l'uomo è riconosciuto, tutelato e rispettato nella sua dignità di uomo, lo è tuttavia in quanto uomo sociale, in quanto cioè lo si considera solidale col gruppo sociale e con la comunità nella quale è immerso e della quale deve essere attivo componente. Gli stessi diritti essenziali, come lo svolgimento -lecitamente preteso- della sua personalità, si colorano di questa solidarietà, perché né quelli debbono esercitarsi, né quella deve esplicarsi in maniera da infrangerli. Ed è sulla traccia di questa accentuazione sociale che il principio in parola si può definire personalistico e non individualistico... E' possibile infatti trovare una differenza tra individuo e persona... Espressione dell'individuo è appunto l'individualismo. Ora, la tramutazione dell'individuo in persona non significa altro che una costante accentuazione sociale della vita del singolo".

Quanto all’articolo 3, a parte il fatto che ricorda opportunamente che si tratta di una uguaglianza “davanti alla legge” e non di una uguaglianza che annularebbe ogni differenza delle condizioni personali (che fanno della persona un essere unico e irrepetibile) ciò che risulta particolarmente importante per cogliere bene l’importanza del principio di sussidiarietà è il rapporto –evidenziato nel 2° comma- tra lo sviluppo integrale della persona e la sua partecipazione effettiva all’organizzazione politica, economica e sociale del paese; ciò consente di affermare che la partecipazione è l'ambito essenziale dell'esercizio della sussidiarietà.

7.Ritorno alla dottrina sociale della Chiesa

L'insegnamento di Papa Pio XI è stato in seguito confermato dai suoi successori; in particolare vale la pena di ricordare:
- l'enciclica Mater et Magistra di Giovanni XXIII del 1961 che richiama esplicitamente –nei seguenti paragrafi- il principio di sussidiarietà enunciato da Pio XI: 39. Anzitutto va affermato che il mondo economico è creazione dell’iniziativa personale dei singoli cittadini, operanti individualmente o variamente associati per il perseguimento di interessi comuni. 40. Però in esso, per le ragioni già addotte dai nostri predecessori devono altresì essere attivamente presenti i poteri pubblici allo scopo di promuovere, nei debiti modi, lo sviluppo produttivo in funzione del progresso sociale a beneficio di tutti i cittadini. La loro azione, che ha carattere di orientamento, di stimolo, di coordinamento, di supplenza e di integrazione deve ispirarsi al "principio di sussidiarietà" formulato da Pio XI nell’enciclica Quadragesimo anno ....

- Giovanni Paolo II nell’insieme del suo magistero scritto e orale, tra cui, in particolare, l’enciclica Centesimus Annus del 1991:
48... Disfunzioni e difetti nello Stato assistenziale derivano da un'inadeguata comprensione dei compiti propri dello Stato. Anche in questo ambito deve essere rispettato il principio di sussidiarietà: una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune.

- un estratto dell'Istruzione "Libertà cristiana e liberazione" della Congregazione per la Dottrina della Fede del 1986, relativo ai principi fondamentali della dottrina sociale della Chiesa:
73. Il supremo comandamento dell'amore conduce al pieno riconoscimento della dignità di ciascun uomo, creato a immagine di Dio. Da questa dignità derivano diritti e doveri naturali. Alla luce dell'immagine di Dio, si manifesta in tutta la sua profondità la libertà, prerogativa essenziale della persona umana: sono le persone i soggetti attivi e responsabili della vita sociale. Al fondamento, che è la dignità dell'uomo, sono intimamente legati il principio di solidarietà e il principio di sussidiarietà. In virtù del primo, l'uomo deve contribuire con i suoi simili al bene comune della società, a tutti i livelli. Con ciò, la dottrina della Chiesa si oppone a tutte le forme di individualismo sociale o politico. In virtù del secondo, né lo Stato, né alcuna società devono mai sostituirsi all'iniziativa e alla responsabilità delle persone e delle comunità intermedie in quei settori in cui esse possono agire, né distruggere lo spazio necessario alla loro libertà. Con ciò, la dottrina sociale della Chiesa si oppone a tutte le forme di collettivismo

- e non possiamo non citare l’Enciclica di Benedetto XVI “Caritas in Veritate” del 2009, nella quale Papa Benedetto sottolinea con forza la rilevanza del principio di sussidiarietà per far fronte adeguatamente ai problemi posti a livello mondiale dalla globalizzazione:
57. Il dialogo fecondo tra fede e ragione non può che rendere più efficace l'opera della carità nel sociale e costituisce la cornice più appropriata per incentivare la collaborazione fraterna tra credenti e non credenti nella condivisa prospettiva di lavorare per la giustizia e la pace dell'umanità. [….]Manifestazione particolare della carità e criterio guida per la collaborazione fraterna di credenti e non credenti è senz'altro il principio di sussidiarietà, espressione dell'inalienabile libertà umana. La sussidiarietà è prima di tutto un aiuto alla persona, attraverso l'autonomia dei corpi intermedi. Tale aiuto viene offerto quando la persona e i soggetti sociali non riescono a fare da sé e implica sempre finalità emancipatrici, perché favorisce la libertà e la partecipazione in quanto assunzione di responsabilità. La sussidiarietà rispetta la dignità della persona, nella quale vede un soggetto sempre capace di dare qualcosa agli altri. Riconoscendo nella reciprocità l'intima costituzione dell'essere umano, la sussidiarietà è l'antidoto più efficace contro ogni forma di assistenzialismo paternalista. Essa può dar conto sia della molteplice articolazione dei piani e quindi della pluralità dei soggetti, sia di un loro coordinamento. Si tratta quindi di un principio particolarmente adatto a governare la globalizzazione e a orientarla verso un vero sviluppo umano. Per non dar vita a un pericoloso potere universale di tipo monocratico, il governo della globalizzazione deve essere di tipo sussidiario, articolato su più livelli e su piani diversi, che collaborino reciprocamente. La globalizzazione ha certo bisogno di autorità, in quanto pone il problema di un bene comune globale da perseguire; tale autorità, però, dovrà essere organizzata in modo sussidiario e poliarchico, sia per non ledere la libertà sia per risultare concretamente efficace. 58. Il principio di sussidiarietà va mantenuto strettamente connesso con il principio di solidarietà e viceversa, perché se la sussidiarietà senza la solidarietà scade nel particolarismo sociale, è altrettanto vero che la solidarietà senza la sussidiarietà scade nell'assistenzialismo che umilia il portatore di bisogno. [….]

Vi sono forse altre fonti, altri nomi e punti di convergenza in altre religioni o in altre culture oltre la cultura europea? Varrebbe certamente la pena promuovere una messa in comune dei relativi riferimenti e delle riflessioni condivise.

8. I due volti della sussidiarietà

Sul piano più strettamente giuridico, il principio di sussidiarietà ha una duplice valenza: esso indica
- sia un paradigma ordinatore dei rapporti tra Stato, individui, formazioni sociali, che riguarda la cosìdetta sussidiarietà orizzontale,
-sia un criterio di distribuzione delle competenze tra Stato e autonomie locali istituzionali chiamato sussidiarietà verticale.

E’ sulla prima valenza del principio di sussidiarietà, che peraltro ne costituisce il significato originario, che vale la pena di insistere, in quanto la sussidiarietà orizzontale appare da un lato quella meno conosciuta e dall'altro quella nei cui confronti si riscontrano le maggiori resistenze ideologiche e, di conseguenza, le interpretazioni più disparate e a volte decisamente discutibili.

Nel suo significato di sussidiarietà orizzontale, il principio, affermando che lo Stato interviene solo quando l'autonomia dei cittadini, siano essi singoli o associati in formazioni sociali diversificate, risulti insufficiente o inefficace, si contrappone pertanto all'idea di una cittadinanza di partecipazione che si accontenterebbe di offrire uno spazio tendente soltanto alla individuazione dei bisogni e delle aspettative di sostegno espresse dalla popolazione interessata; promuove invece una cittadinanza di azione e di impegno personale e collettivo che intenda valorizzare la genialità creativa dei singoli e delle formazioni sociali in vista di una realizzazione effettiva del bene comune.
Così viene riconosciuto alla persona il diritto di iniziativa, se ne afferma a un tempo la responsabilità sociale e si valorizza la persona stessa come protagonista della vita associata, soggetto capace di rispondere, nella libera associazione con altri, a esigenze e bisogni della società.

Attenzione, tuttavia, ciò non significa che il principio di sussidiarietà sostenga una ipotesi di “massimo liberismo possibile” o se si preferisce di “Stato minimo” : il raccordo tra sussidiarietà verticale e orizzontale fonda una idea di Stato che implica la necessità di un intervento promozionale, coordinatore e perfino ordinatore dello stesso a favore dell’incremento e dell’incentivazione di una cultura della responsabilità da parte di tutti coloro che condividono l’esperienza umana (Ritroviamo qui, del resto, un passaggio particolarmente significativo dell’enciclica di Pio XI).
Questa consapevolezza ci condurrà necessariamente a porre e a riflettere sui seguenti due quesiti: chi si trova sull’asse verticale e chi su quello orizzontale? come deve svilupparsi il raccordo, l’incontro, tra le varie componenti dei sue assi?

9. Breve ritorno finale sulla filosofia politica

Nella situazione attuale di crisi generale della politica a livello se non mondiale almeno europeo, serve sicuramente una riscoperta del principio di sussidiarietà che sempre più ci appare come la seconda faccia dell’unica medaglia che abbiamo chiamato “solidarietà-sussidiarietà”.
Ma occorrerà pure rimettere in discussione una serie di concetti il cui senso etimologico e storico si sta smarrendo; penso in particolare al già accennato concetto di servizio pubblico a proposito del quale si è dimenticato che il servizio è una attività e non una organizzazione, pertanto è pr lo meno azzardato continuare a riconoscere il carattere di servizio pubblico soltanto alle attività svolte da enti pubblici. Su questo particolare problema, rimando ad un mio contributo maturato nell’ambito dei miei anni d’insegnamento .
Inoltre, tra la numerosa letturatura che, direttamente o indirettamente, affronta il tema dell’economia nei suoi rapporti con il bene comune e la sussidiarietà, due testi possono aiutare in questo percorso di riflessione:
- Un testo di Francesco Botturi, professore di filosofia morale della facoltà di Lettere e Filosofia dell’Università cattolica di Milano dal titolo “Persona, ruolo pubblico della società civile e bene comune nello Statuto della Lombardia: quali basi teoriche”, pubblicato nella rivista Confronti , n° 1-2-2011, da Eupolis Lombardia (e di cui una sintesì è disponibile sul sito dell’Associazione Pedagogia Globale, htpp://www.pedagogiaglobale.org, nella sezione “scritti”, categoria “approfondimenti”)
- Per chi avesse una buona conoscenza della lingua francese, risulta anche molto interessante il testo di Bernard Cherlonneix pubblicato sul giornale francese La Croix del 25 gennaio 2012 che mette in risalto le conseguenze principali della corretta applicazione del principio di sussidiarietà nell’ambito dell’economia.